各鎮人民政府、街道辦事處,區府直屬各單位:

經區人民政府同意,現將《源城區政府性債務風險應急處置預案》印發給你們,請認真組織實施。實施過程中遇到的問題,請徑向區財政局反映。

 

 

源城區人民政府辦公室

2018929

 

 

源城區政府性債務風險應急處置預案

 

1  總則

1.1  目的

1.2  工作原則

1.3  編制依據

1.4  適用范圍

2  組織指揮體系及職責

2.1  應急組織機構

2.2  部門職責

3  堅決遏制隱性債務的措施

4  風險預警和預防機制

4.1  預警監測

4.2  信息報告

4.3  分類處置

4.4  債務風險事件級別

5  應急處置

5.1  分級響應和應急處置

5.2  財政重整計劃

5.3  輿論引導

5.4  應急終止

6  后期處置

6.1  債務風險事件應急處置記錄及總結

6.2  評估分析

7  保障措施

7.1  通信保障

7.2  人力保障

7.3  資源保障

7.4  安全保障

7.5  技術儲備與保障

7.6  責任追究

8  附則

8.1  預案管理

8.2  預案解釋

8.3  預案實施時間

 

 

 

 

 

 

1.總則

1.1目的

貫徹落實黨中央、國務院決策部署,加強政府債務管理,發揮政府規范舉債對經濟社會發展的促進作用,有效防范化解政府債務風險,堅決打好防范化解重大風險的攻堅戰,根據《廣東省人民政府辦公廳關于印發廣東省政府性債務風險應急處置預案的通知》(粵辦函〔2017729號)和《河源市人民政府辦公室關于印發河源市政府性債務風險應急處置預案的通知》(河府辦函〔201740號)精神,建立健全區政府性債務風險應急處置工作機制,堅持快速響應、分類施策、各司其職、協同聯動、穩妥處置,牢牢守住不發生區域性系統性風險的底線,切實防范和化解財政金融風險,維護全區經濟社會持續健康發展局面。

1.2  工作原則

1.2.1  分級負責

區政府對全區政府性債務風險應急處置負總責。各鎮人民政府、街道辦事處按照屬地原則各負其責。區直有關部門在區政府統一領導下加強對政府性債務風險應急處置的指導。

1.2.2  及時應對

堅持預防為主、預防和應急處置相結合,加強對政府性債務風險的監控,及時排查風險隱患,妥善處置風險事件。

1.2.3  依法處置

政府性債務風險事件應急處置應當依法合規,尊重市場化原則,充分考慮并維護好各方合法權益。

1.3  編制依據

《中華人民共和國預算法》、《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發〔201443號)、《國務院辦公廳關于印發地方政府性債務風險應急處置預案的通知》(國辦函〔201688號)、《財政部關于印發<地方政府性債務風險分類處置指南>的通知》(財預〔2016152號)、《廣東省人民政府關于加強政府性債務管理的實施意見》(粵府發〔201543號)、《廣東省突發事件應急預案管理辦法》(粵府辦〔200836號)、《廣東省人民政府辦公廳關于印發廣東省政府性債務風險應急處置預案的通知》(粵辦函〔2017729號)、《河源市人民政府辦公室關于印發河源市政府性債務風險應急處置預案的通知》(河府辦函〔201840號)等。

1.4  適用范圍

本預案所稱政府性債務風險事件,是指區政府已經或者可能無法按期支付政府債務本息,或者無力履行或有債務法定代償責任,容易引發財政金融風險,需要采取應急處置措施予以應對的事件。具體包括政府債務風險事件和或有債務風險事件。

本預案所稱存量債務,是指清理甄別認定的截至2014年底的地方政府性債務,包括存量政府債務和存量或有債務。

1.4.1  政府債務風險事件

1)政府債券風險事件:指政府債券還本付息出現違約。

2)其他政府債務風險事件:指除政府債券外的其他存量政府債務還本付息出現違約。

1.4.2  或有債務風險事件

1)政府提供擔保的債務風險事件:指由企事業單位舉借、政府及有關部門提供擔保的存量或有債務出現風險,政府需要依法履行擔保責任或相應民事責任卻無力承擔。

2)政府承擔救助責任的債務風險事件:指企事業單位因公益性項目舉借、由非財政性資金償還,政府在法律上不承擔償債或擔保責任的存量或有債務出現風險,政府為維護經濟安全或社會穩定需要承擔一定救助責任卻無力救助。企業經營性項目形成的債務風險,政府不承擔救助責任。

2.組織指揮體系及職責

2.1 應急組織機構

區政府設立政府性債務管理領導小組(以下簡稱債務管理領導小組),作為非常設機構,負責領導本地區政府性債務日常管理。當本地區出現政府性債務風險事件時,根據需要轉為政府性債務風險事件應急領導小組(以下簡稱債務應急領導小組),負責組織、協調、指揮風險事件應對工作。

債務管理領導小組(債務應急領導小組)由區政府主要負責人任組長,成員單位包括財政、發展改革、審計、國有資產管理、金融監管部門等部門和債務單位行業主管部門,根據工作需要可以適時調整成員單位。

2.2 部門職責

2.2.1 財政部門

政府性債務的歸口管理部門,承擔本級債務管理領導小組(債務應急領導小組)辦公室職能,負責債務風險日常監控和定期報告,組織提出債務風險應急措施方案;按照財政部債務信息公開的規定,通報政府性債務管理相關信息。

2.2.2 債務單位行業主管部門

政府性債務風險應急處置的責任主體,負責定期梳理本行業政府性債務風險情況,查清主要風險源、風險點,并進行風險評估,督促舉借債務或使用債務資金的有關單位制定本單位債務風險應急預案;當出現債務風險事件時,落實債務還款資金安排,及時向債務應急領導小組報告。

2.2.3 發展改革部門

負責評估本地區投資計劃和項目,根據應急需要調整投資計劃,牽頭做好企業債券風險的應急處置工作。

2.2.4 審計部門

負責對政府性債務的審計監督,依照法規對政府性債務風險事件開展審計或審計調查,明確有關單位和人員的責任。

2.2.5 金融監管部門

負責按照職能分工協調所監管的金融機構配合開展政府性債務風險處置工作,牽頭做好非法集資風險處置工作。

2.2.6 其他部門(單位)

負責本部門(單位)債務風險管理和防范工作,落實政府性債務償還和風險化解責任。

3.堅決遏制隱性債務的措施

根據《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發〔201443號)和《廣東省人民政府辦公廳關于進一步加強政府性債務和隱性債務管理的意見》(粵府辦〔201772號)等文件規定和要求,有序分類推進隱性債務風險化解工作,不搞“一刀切”和“急剎車”。全面糾正涉及政府違法違規擔保行為,全面暫停不符合國家有關融資政策的存量隱性債務項目,穩妥推進已簽約已開工土建工程。

4.風險預警和預防機制

4.1 預警監測

區財政局應當按照財政部、省財政廳、市財政局相關規定做好全區政府性債務風險評估和預警工作,及時實施風險評估和預警,做到風險早發現、早報告、早處置。

區政府及區財政部門應當將本級政府及其部門與其他主體簽署協議,承諾用以后年度財政資金支付的事項納入監測范圍,防范財政風險。

區政府應當定期排查風險隱患,防患于未然。

4.2 信息報告

區政府應當建立地方政府性債務風險事件報告制度,發現問題及時報告,不得瞞報、遲報、漏報、謊報。

4.2.1 政府債務風險事件報告

區政府預計無法按期足額支付到期政府債務本息的,應當提前2個月以上向市政府報告,并抄送市財政局。發生突發或重大情況,區政府可以直接向省政府報告,并抄送省財政廳。

4.2.2 或有債務風險事件報告

或有債務的債務人預計無法按期足額支付或有債務本息的,應當提前1個月以上向本級主管部門和財政部門報告,經財政部門會同主管部門確認無力履行法定代償責任或必要救助責任后,由區政府向上級政府報告,并抄送上級財政部門。遇突發或重大事件,區政府可以直接向省政府報告,并抄送省財政廳。區財政局接報后應當立即將相關情況通報債務應急領導小組各成員單位,并抄送市財政局。

4.2.3 報告內容

包括預計發生違約的政府性債務類別、債務人、債權人、期限、本息、原定償還安排等基本信息,風險發生原因,事態發展趨勢,可能造成的損失,已采取及擬采取的應對措施等。

4.2.4 報告方式

一般采取書面報告形式。緊急情況下可采取先電話報告、后書面報告的方式。

4.3 分類處置

4.3.1 政府債券

對省人民政府代區政府發行的政府債券,由區政府依法承擔全部償還責任。

4.3.2 非政府債券形式的存量政府債務

對非政府債券形式的存量政府債務,經區政府、債權人、企事業單位等債務人協商一致,可以按照《中華人民共和國合同法》第八十四條等有關規定分類處理:

1)債權人同意在規定期限內置換為政府債券的,區政府不得拒絕相關償還義務轉移,并應承擔全部償還責任。區政府應當通過預算安排、資產處置等方式積極籌措資金,償還到期政府債務本息。

2)債權人不同意在規定期限內置換為政府債券的,仍由原債務人依法承擔償債責任,對應的政府債務限額由中央統一收回。區政府作為出資人,在出資范圍內承擔有限責任。

4.3.3 存量或有債務

1)存量擔保債務。存量擔保債務不屬于政府債務。按照《中華人民共和國擔保法》及其司法解釋規定,除外國政府和國際經濟組織貸款外,區政府及其部門出具的擔保合同無效,區政府及其部門對其不承擔償債責任,僅依法承擔適當民事賠償責任,但最多不應超過債務人不能清償部分的二分之一;擔保額小于債務人不能清償部分二分之一的,以擔保額為限。

具體金額由區政府、債權人、債務人參照政府承諾擔保金額、財政承受能力等協商確定。

2)存量救助債務。存量救助債務不屬于政府債務。對政府可能承擔一定救助責任的存量或有債務,區政府可以根據具體情況實施救助,但保留對債務人的追償權。

4.3.4 新發生的違法違規擔保債務

2014年修訂的《中華人民共和國預算法》施行以后地方政府違法違規提供擔保承諾的債務,參照上述存量擔保債務處置方式依法處理。

4.3.5 其他事項

地方政府性債務風險分類處置的具體辦法詳見《地方政府性債務風險分類處理指南》(財預〔2016152號)。

4.4 債務風險事件級別

按照政府性債務風險事件的性質、影響范圍和危害程度等情況,劃分為Ⅰ級(重大)、Ⅱ級(較大)、Ⅲ級(一般)三個等級。當政府性債務風險事件等級指標有交叉、難以判定級別時,按照較高一級處置,防止風險擴散;當政府性債務風險事件等級隨時間推移有所上升時,按照升級后的級別處置。

政府性債務風險事件監測主體為區政府。區政府派出機構的政府性債務風險事件按照行政隸屬關系由所屬政府負責監測。

4.4.1 Ⅰ級(重大)債務風險事件,是指出現下列情形之一:

1)省人民政府代區政府發行的地方政府債券到期本息兌付出現違約;

2)區政府無法償還地方政府債務本息,或者因償還政府債務本息導致無法保障必要的基本民生支出和政府有效運轉支出;

3)區政府無法履行或有債務的法定代償責任或必要救助責任,或者因履行上述責任導致無法保障必要的基本民生支出和政府有效運轉支出;

4)區政府債務本金違約金額占同期本地區政府債務應償本金10%以上,或者利息違約金額占同期應付利息10%以上;

5)因到期政府債務違約,或者因政府無法履行或有債務的法定代償責任或必要救助責任,造成重大群體性事件,影響極為惡劣;

6)區政府需要認定為Ⅰ級(重大)債務風險事件的其他情形。

4.4.2 Ⅱ級(較大)債務風險事件,是指出現下列情形之一:

1)區政府債務本金違約金額占年度本地區政府債務應償本金5%以上(未達到10%),或者利息違約金額占同期應付利息5%以上(未達到10%);

2)因到期政府債務違約,或者因政府無法履行或有債務的法定代償責任或必要救助責任,造成較大群體性事件;

3)區政府需要認定為Ⅱ級(較大)債務風險事件的其他情形。

4.4.3 Ⅲ級(一般)債務風險事件,是指出現下列情形之一:

1)因到期政府債務違約,或者因政府無法履行或有債務的法定代償責任或必要救助責任,造成群體性事件;

2)區政府需要認定為Ⅲ級(一般)債務風險事件的其他情形。

5.應急處置

5.1 分級響應和應急處置

區政府對其舉借的債務負有償還責任。區政府要加強日常風險管理,按照財政部《地方政府性債務風險分類處置指南》,妥善處理政府性債務償還問題。同時,要加強財政資金流動性管理,避免出現因流動性管理不善導致政府性債務違約。對因無力償還政府債務本息或無力承擔法定代償責任等引發風險事件的,根據債務風險等級,相應及時實行分級響應和應急處置。

5.1.1 Ⅲ級(一般)債務風險事件應急響應

1)區債務管理領導小組應當轉為債務應急領導小組,對風險事件進行研判,查找原因,明確責任,立足自身化解債務風險。

①以一般公共預算收入作為償債來源的一般債務違約的,在保障必要的基本民生支出和政府有效運轉支出前提下,可以采取調減投資計劃、統籌各類結余結轉資金、調入政府性基金或國有資本經營預算收入、動用預算穩定調節基金或預備費等方式籌措資金償還,必要時可以處置政府資產。對政府提供擔保或承擔必要救助責任的或有債務,政府無力承擔相應責任時,也按照上述原則處理。

②以政府性基金收入作為償債來源的專項債務,因政府性基金收入不足造成債務違約的,在保障部門基本運轉和履職需要的前提下,應當通過調入項目運營收入、調減債務單位行業主管部門投資計劃、處置部門和債務單位可變現資產、調整部門預算支出結構、扣減部門經費等方式籌集資金償還債務。對部門提供擔保形成的或有債務,政府無力承擔相應責任時,也按照上述原則處理。

③因債權人不同意變更債權債務關系或不同意置換,導致存量政府債務無法在規定期限內依法轉換成政府債券的,原有債權債務關系不變,由債務單位通過安排單位自有資金、處置資產等方式自籌資金償還。若債務單位無力自籌資金償還,可按市場化原則與債權人協商進行債務重組或依法破產,政府在出資范圍內承擔有限責任。對政府或有債務,也按照上述原則處理。

④區政府出現債務風險事件后,在恢復正常償債能力前,除國務院確定的重點項目外,原則上不得新上政府投資項目。在建政府投資項目能夠緩建的,可以暫停建設,騰出資金依法用于償債。

2)區債務管理領導小組或債務應急領導小組認為確有必要時,可以啟動財政重整計劃。區政府年度一般債務付息支出超過當年一般公共預算支出10%的,或者專項債務付息支出超過當年政府性基金預算支出10%的,債務管理領導小組或債務應急領導小組必須啟動財政重整計劃。

3)區政府應當將債務風險應急處置情況,逐級向省政府報備。

可能引發群體性事件的要及時通報相關單位做好應對處置準備。

5.1.2 Ⅱ級(較大)債務風險事件應急響應

除采取Ⅲ級(一般)債務風險事件應對措施外,還應當采取以下升級應對措施:

1)區債務管理領導小組應當轉為債務應急領導小組,將債務風險情況和應急處置方案專題向上級債務管理領導小組報告。

2)區債務管理領導小組應當密切關注事態變化,加強政策指導,及時組織召開專題會議通報風險處置情況,必要時可以成立工作組進駐風險地區,指導支持債務風險處置工作。

3)區政府償還省級政府代發的到期地方政府債券(包括一般債券和專項債券)有困難的,可以申請由上級財政先行代墊償還,事后扣回。

4)區政府應當將債務風險應急處置進展情況和處置結果逐級上報省政府,并抄送省財政廳。

5.1.3 Ⅰ級(重大)債務風險事件應急響應

除采取Ⅲ級(一般)、Ⅱ級(較大)債務風險事件應對措施外,還應當采取以下升級應對措施:

1)區債務管理領導小組應當轉為債務應急領導小組,匯總有關情況向區政府報告,動態監控風險事件進展,請求市政府指導和支持化解債務風險。

2)區政府統籌本級財力仍無法解決到期債務償債缺口并且影響政府正常運轉或經濟社會穩定的,可以向市債務應急領導小組申請救助,申請內容主要包括債務風險情況說明、本級政府應急方案及已采取的應急措施、需上級政府幫助解決的事項等。

3)區政府建立債務風險處置信息定期向省級債務應急領導小組報告的機制,重大事項必須立即報告。

5.2 財政重整計劃

實施政府財政重整計劃必須依法履行相關程序,保障必要的基本民生支出和政府有效運轉支出,要注重與金融政策協調,加強與金融機構的溝通,不得因為償還債務本息影響政府基本公共服務的提供。財政重整計劃包括但不限于以下內容:

1)拓寬財源渠道。依法加強稅收征管,加大清繳欠稅欠費力度,確保應收盡收。落實國有資源有償使用制度,增加政府資源性收入。除法律、行政法規和國務院規定的財稅優惠政策之外,可以暫停其他財稅優惠政策,待風險解除后再行恢復。

2)優化支出結構。財政重整期內,除必要的基本民生支出和政府有效運轉支出外,視債務風險事件等級,本級政府其他財政支出應當保持“零增長”或者大力壓減。一是壓縮基本建設支出。不得新批政府投資計劃,不得新上政府投資項目;不得設立各類需要政府出資的投資基金等,已設立的應當制定分年退出計劃并嚴格落實。二是壓縮政府公用經費。實行公務出國(境)、培訓、公務接待等項目“零支出”,大力壓縮政府咨詢、差旅、勞務等各項支出。三是控制人員福利開支。機關事業單位暫停新增人員,必要時采取核減機構編制、人員等措施;暫停自行出臺的機關事業單位各項補貼政策,壓減直至取消編制外聘用人員支出。四是清理各類對企事業單位的補助補貼。暫停或取消地方出臺的各類獎勵、對企業的政策性補貼和貼息、非基本民生類補貼等。五是調整過高支出標準,優先保障國家出臺的教育、社保、醫療、衛生等重大支出政策,支出政策標準不得超過國家統一標準。六是暫停土地出讓收入各項政策性計提。土地出讓收入扣除成本性支出后應全部用于償還債務。

3)處置政府資產。指定機構統一接管政府及其部門擁有的各類經營性資產、行政事業單位資產、國有股權等,結合市場情況予以變現,多渠道籌集資金償還債務。

4)申請上級救助。采取上述措施后,風險地區財政收支仍難以平衡的,可以向上級政府申請臨時救助,包括但不限于:代償部分政府債務,加大財政轉移支付力度,減免部分專項轉移支付配套資金。待財政重整計劃實施結束后,由省政府自行決定是否收回相關資金。

5)加強預算審查。實施財政重整計劃以后,區政府涉及財政總預算、部門預算、重點支出和重大投資項目、政府債務等事項,在依法報本級人民代表大會或其常委會審查批準的同時,必須報上級政府備案。

6)改進財政管理。區政府應當實施中期財政規劃管理,妥善安排財政收支預算,嚴格做好與化解政府性債務風險政策措施的銜接。

5.3 輿論引導

根據處置債務風險事件的需要,啟動應急響應后,區政府或區債務風險應急領導小組應當及時跟蹤和研判輿情,健全新聞發布制度,指定專門的新聞發言人,統一對外發布信息,正確引導輿論,堅持及時、客觀、真實、全面的原則,按照信息公開管理規定,發布政府性債務風險有關信息,減少公眾不必要的恐慌和社會輿情的負面影響。

5.4 應急終止

政府性債務風險得到緩解、控制,區政府實現財政重整目標,經上級政府債務管理領導小組或債務應急領導小組同意,終止應急措施。

6.后期處置

6.1 債務風險事件應急處置記錄及總結

在債務風險事件應急處置過程中,區政府應當詳盡、具體、準確地做好工作記錄,及時匯總、妥善保管有關文件資料。應急處置結束后,要及時形成書面總結,向本級人民代表大會常委會和上級政府報告。

6.2 評估分析

債務風險事件應急處置結束后,區政府及區財政部門要對債務風險事件應急處置情況進行評估,并根據評估結果,及時總結經驗教訓,改進完善應急處置預案。評估內容主要包括:債務風險事件形成原因、應急響應過程、應急處置措施、應急處置效果以及對今后債務管理的持續影響等。

7.保障措施

7.1 通信保障

啟動應急響應后,區政府應當保持應急指揮聯絡暢通,有關部門應當指定聯絡員,提供單位地址、辦公電話、手機、傳真、電子郵箱等多種聯系方式。

7.2 人力保障

區政府要加強政府性債務管理隊伍建設,提高相關人員政策理論、日常管理、風險監測、應急處置、輿情應對等業務能力。啟動應急響應后,區政府應當部署各有關部門安排人員具體落實相關工作。

7.3 資源保障

發生政府性債務風險事件后,區政府要統籌本級財政資金、政府及其部門資產、政府債權等可償債資源,為償還債務提供必要保障。

7.4 安全保障

應急處置過程中,對可能影響公共安全和社會穩定的事件,要提前防范、及時控制、妥善處理;遵守保密規定,對涉密信息要加強管理,嚴格控制知悉范圍。

7.5 技術儲備與保障

債務應急領導小組可以根據需要,建立咨詢機制,抽調有關專業人員組成債務風險事件應急專家組,參加應急處置工作,提供技術、法律等方面支持。

7.6 責任追究

7.6.1 違法違規責任范圍

1)違反《中華人民共和國預算法》、《中華人民共和國銀行業監督管理法》等法律規定的下列行為:

政府債務余額超過經批準的本地區地方政府債務限額;

政府及其部門通過發行地方政府債券以外的方式舉借政府債務,包括但不限于通過企事業單位舉借政府債務;

舉借政府債務沒有明確的償還計劃和穩定的償還資金來源;

政府或其部門違反法律規定,為單位和個人的債務提供擔保;

銀行業金融機構違反法律、行政法規以及國家有關銀行業監督管理規定的;

政府債務資金沒有依法用于公益性資本支出;

增加舉借政府債務未列入預算調整方案報本級人民代表大會常委會批準;

未按規定對舉借政府債務的情況和事項作出說明、未在法定期限內向社會公開;

其他違反法律規定的行為。

2)違反《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發〔201443號)和《廣東省人民政府關于加強政府性債務管理的實施意見》(粵府〔201543號)等有關政策規定的下列行為:

政府及其部門在預算之外違法違規舉借債務;

公益二、三類事業單位未經政府批準舉借債務;

金融機構違法違規向政府提供融資,要求政府違法違規提供擔保;

政府及其部門挪用債務資金或違規改變債務資金用途;

政府及其部門惡意逃廢債務;

債務風險發生后,隱瞞、遲報或授意他人隱瞞、謊報有關情況;

其他違反財政部等部門制度規定的行為。

7.6.2 追究機制響應

發生Ⅲ級(一般)以上政府性債務風險事件后,應當適時啟動債務風險責任追究機制,區政府應依法對相關責任人員進行行政問責。

7.6.3 責任追究程序

1)有關任免機關、監察機關根據有關責任認定情況,依紀依法對相關責任單位和人員進行責任追究;對涉嫌犯罪的,移交司法機關進行處理。

2)區政府應當將政府性債務風險處置納入政績考核范圍。對導致實施財政重整的,視債務風險事件形成原因和時間等情況,追究有關人員的責任。屬于在本屆政府任期內舉借債務形成風險事件的,在終止應急措施之前,政府主要領導同志不得重用或提拔;屬于已經離任的政府領導責任的,應當依紀依法追究其責任。

8.附則

8.1 預案管理

本預案由區財政局制訂,報區政府批準后實施。本預案實施后,區財政部門應會同有關部門組織宣傳、培訓,加強業務指導,并根據實施情況適時進行修訂。

8.2 預案解釋

本預案由區財政局負責解釋。

8.3 預案實施時間

本預案自印發之日起實施。